——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上
自然資源部部長 陸昊
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務(wù)院的委托，對《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）》作說明。
黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地制度改革。習(xí)近平總書記指出，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，深化農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，更好保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。按照黨中央、國務(wù)院決策部署，在認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)成果基礎(chǔ)上，自然資源部會同有關(guān)方面起草了《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉修正案（草案）》（以下簡稱草案）。草案已經(jīng)國務(wù)院同意。現(xiàn)說明如下：
一、修改工作情況
修改土地管理法是列入中央政治局常委會2018年工作要點(diǎn)的重大立法事項(xiàng)，是列入全國人大常委會、國務(wù)院2018年立法工作計劃的立法項(xiàng)目。根據(jù)黨中央關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策部署，全國人大常委會于2015年通過決定，授權(quán)國務(wù)院在試點(diǎn)地區(qū)暫時調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法有關(guān)規(guī)定，并要求在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律，授權(quán)期限至2017年12月31日。2017年，全國人大常委會決定將授權(quán)期限延長至2018年12月31日。
按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，原國土資源部在總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上起草了土地管理法修正案（征求意見稿），向社會公開征求了意見，于2017年8月報送國務(wù)院。司法部先后兩次征求農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關(guān)部門、地方人民政府、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)的意見，赴實(shí)地調(diào)研，召開專家論證會和有關(guān)部門座談會，會同自然資源部反復(fù)研究修改，形成了草案。草案已經(jīng)國務(wù)院第32次常務(wù)會議討論通過。
二、修改的基本原則
土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家長治久安。在修改過程中堅(jiān)持了以下原則：
一是堅(jiān)持正確方向。按照習(xí)近平總書記關(guān)于"不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了"的重要指示和李克強(qiáng)總理關(guān)于"任何時候都要守住耕地紅線"、"要堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田"的要求，堅(jiān)持現(xiàn)行土地管理法關(guān)于土地所有制的規(guī)定，全面強(qiáng)化對永久基本農(nóng)田的管理和保護(hù)，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、宅基地審批等直接關(guān)系農(nóng)民利益的問題上只做加法、不做減法，確保法律修改方向正確。
二是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。為破解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，刪去了從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；為縮小土地征收范圍、規(guī)范土地征收程序，限定了可以征收集體土地的具體情形，補(bǔ)充了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、先簽協(xié)議再上報征地審批等程序；為完善對被征地農(nóng)民保障機(jī)制，修改征收土地按照年產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，強(qiáng)化了對被征地農(nóng)民的社會保障、住宅補(bǔ)償?shù)戎贫取?nbsp;
三是堅(jiān)持制度創(chuàng)新。在全面總結(jié)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，落實(shí)黨的十九大精神和中央有關(guān)政策文件，將依法經(jīng)過試點(diǎn)、各方面認(rèn)識比較一致的土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理方面的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及時上升為法律制度；對經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)比較成熟的永久基本農(nóng)田保護(hù)、土地督察等制度通過法律予以明確；同時，為"多規(guī)合一"、國土空間規(guī)劃體系建設(shè)等預(yù)留了法律空間。
四是堅(jiān)持穩(wěn)妥推進(jìn)。按照習(xí)近平總書記關(guān)于"要采取穩(wěn)妥的辦法，既要做一些積極的探索，又要可控、不失控、不引起混亂"的重要指示和李克強(qiáng)總理關(guān)于"堅(jiān)定不移實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，將良田沃土、綠色田園留給子孫后代"的要求，綜合考慮我國城鎮(zhèn)化的實(shí)際需求，兼顧不同省份經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異性，在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上將平均年產(chǎn)值倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)修改為區(qū)片綜合地價標(biāo)準(zhǔn)并授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定公布；在征地范圍上與經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)比較可行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相銜接，同時將成片開發(fā)納入可以征地的情形，以免對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響過大。
三、修改的主要內(nèi)容
土地管理法修正案（草案）共二十九條，主要內(nèi)容包括：
?。ㄒ唬╆P(guān)于土地征收。
一是縮小土地征收范圍。刪去現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；明確因政府組織實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、成片開發(fā)建設(shè)等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中成片開發(fā)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，此外不能再實(shí)施"成片開發(fā)"征地，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市預(yù)留空間。（第十二條、第十四條）
二是規(guī)范土地征收程序。要求市、縣人民政府申請征收土地前進(jìn)行土地現(xiàn)狀調(diào)查、公告聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員意見、組織開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等前期工作，與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議，測算并落實(shí)有關(guān)費(fèi)用，保證足額到位，方可申請征收土地。個別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請征收土地時如實(shí)說明，供審批機(jī)關(guān)決策參考。（第十六條）
三是完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將公平合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障作為基本要求；明確征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定，制定區(qū)片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素，在實(shí)踐中穩(wěn)步推進(jìn)，防止攀比；考慮到農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償、被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用對被征地農(nóng)民住有所居和長遠(yuǎn)生計的重要性，將這兩項(xiàng)費(fèi)用單列，明確征收農(nóng)村村民住宅要按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式，保障其居住權(quán)，并將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會保障體系。（第十七條）
?。ǘ╆P(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。
一是明確入市的條件。對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，明確用地供應(yīng)、動工期限、使用期限、規(guī)劃用途和雙方其他權(quán)利義務(wù)；相關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)的收回依照雙方簽訂的書面合同辦理。（第二十條、第二十二條）
二是明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的管理措施。為維護(hù)土地管理秩序，明確要求集體建設(shè)用地使用權(quán)人嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地；集體建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限、登記等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國務(wù)院自然資源主管部門制定。（第二十一條）
?。ㄈ╆P(guān)于宅基地制度。
一是健全宅基地權(quán)益保障方式。根據(jù)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求和各地宅基地現(xiàn)狀，規(guī)定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。（第十九條第二款）
二是完善宅基地管理制度。下放宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；落實(shí)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神，明確國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作，賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門在宅基地監(jiān)督管理和行政執(zhí)法等方面相應(yīng)職責(zé)。（第十九條第四款和第七款、第二十三條、第二十六條）
三是探索宅基地自愿有償退出機(jī)制。原則規(guī)定允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。（第十九條第六款）
此外，關(guān)于宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)"三權(quán)分置"問題，2018年中央1號文件提出"探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’"，一些地方進(jìn)行了試點(diǎn)探索?？紤]到宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)屬于重要的民事權(quán)益，目前試點(diǎn)面還不夠?qū)挘圏c(diǎn)時間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，各有關(guān)方面對"三權(quán)分置"的具體界定、相關(guān)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方式等還未形成共識，當(dāng)前直接確定為法律制度的條件還不成熟，建議待進(jìn)一步試點(diǎn)探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后，通過立法予以規(guī)范。
（四）其他修改。
一是強(qiáng)化耕地尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)。要求地方人民政府確保規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量不減少、質(zhì)量不降低。明確永久基本農(nóng)田要落實(shí)到地塊，設(shè)立保護(hù)標(biāo)志，納入國家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府將其位置、范圍向社會公告；任何單位和個人不得擅自占用永久基本農(nóng)田或者改變其用途；國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的，必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；禁止通過擅自調(diào)整縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的方式規(guī)避永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或者土地征收的審批。（第七條至第十條、第十三條）
二是為"多規(guī)合一"預(yù)留空間。將落實(shí)國土空間開發(fā)保護(hù)要求作為土地利用總體規(guī)劃的編制原則，規(guī)定經(jīng)依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)建設(shè)活動的基本依據(jù)，已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。（第四條）
三是適當(dāng)下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，凡是省級人民政府批準(zhǔn)的道路、管線工程和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，其農(nóng)用地轉(zhuǎn)用都由國務(wù)院批準(zhǔn)。中央一級審批范圍較大，用地審批周期長，社會反映強(qiáng)烈，成為土地管理中的突出問題之一。為深化"放管服"改革和改善營商環(huán)境，需要在嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是永久基本農(nóng)田的前提下，適當(dāng)下放農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限。草案規(guī)定，永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)；其他原由國務(wù)院批準(zhǔn)的情形，改為"由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)"。分批次用地，原規(guī)定由"原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)"，改為"按照國務(wù)院規(guī)定由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)或者其授權(quán)的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)"。(第十三條)
四是刪去了省級人民政府批準(zhǔn)征地報國務(wù)院備案的規(guī)定?，F(xiàn)行法律規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)征地，需報國務(wù)院備案。草案刪去了"并報國務(wù)院備案"的規(guī)定，主要考慮：按照"誰的事權(quán)誰負(fù)責(zé)"的原則，省級人民政府決定征收的事項(xiàng)，由該人民政府負(fù)責(zé)。取消備案后，更有利于壓實(shí)地方責(zé)任。從實(shí)踐看，向國務(wù)院備案的作用、目的不清晰，效果并不明顯。自然資源部擬通過督察、用地審批監(jiān)管平臺等行政、技術(shù)手段加強(qiáng)對地方的監(jiān)管。（第十五條）
同時，根據(jù)土地管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革、財政管理制度等方面的需要，對土地督察制度、部門名稱、相關(guān)費(fèi)用使用、部分法律責(zé)任條款等一并作了修改。
此外，為與土地管理法修改做好銜接，掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，對城市房地產(chǎn)管理法第九條關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規(guī)定一并作出修改，城市房地產(chǎn)管理法修正案（草案）規(guī)定："城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。"
草案和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。
