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      1. 新《土地管理法實施條例》亮點解讀

        2021-09-30

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        2021年7月2日,國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第743 號國務(wù)院令,公布新修訂的《土地管理法實施條例》,自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂,是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實施的重要法律武器。新《土地管理法實施條例》諸多亮點值得關(guān)注:
          亮點一:嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地
          1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點,對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束,導(dǎo)致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在,嚴(yán)重影響國家糧食安全。為此,新的《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定:國家對耕地實行特殊保護(hù),嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線,嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。從而進(jìn)一步拓展了土地用途管制的重點和內(nèi)容。
          亮點二:明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體是省級人民政府
          加強(qiáng)耕地保護(hù),必須首先明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體。新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)多年來黨中央、國務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任主體制度實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護(hù)的責(zé)任主體,規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé),其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)分解下達(dá),落實到地塊。國務(wù)院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實情況進(jìn)行考核。
          亮點三:建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度
          為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)對耕地保護(hù)責(zé)任主體的補(bǔ)償激勵,積極推進(jìn)中央和地方各級涉農(nóng)資金整合,按照"誰保護(hù)、誰受益"的原則,加大耕地保護(hù)補(bǔ)償力度的要求,新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)全國部分地方實施耕地保護(hù)補(bǔ)償制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度做出明確規(guī)定:國家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。耕地保護(hù)補(bǔ)償制度具體辦法和實施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定。
          亮點四:細(xì)化土地征收程序
          新的《土地管理法實施條例》以維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益為核心,對《土地管理法》規(guī)定的土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。主要包括:(1)發(fā)布土地征收預(yù)公告,啟動土地征收。市、縣人民政府認(rèn)為符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的公共利益,需要啟動土地征收的,發(fā)布土地征收預(yù)公告,開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估;(2)組織編制征地補(bǔ)償安置方案,并進(jìn)行公告和聽證;(3)簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議,對個別難以達(dá)成征地安置協(xié)議的,在申請征收土地時如實說明;(4)申請土地征收審批;(5)土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后發(fā)布土地征收公告,公布土地征收范圍和征收時間,對個別未達(dá)成征地補(bǔ)償協(xié)議的作出征地補(bǔ)償安置決定;(6)實施土地征收。
          亮點五  明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則
          新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市規(guī)定的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確入市交易規(guī)則,要求國土空間規(guī)劃要合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途,促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。同時,明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租方案的編制和審查要求,規(guī)定:土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求,編制出讓、出租方案,報市、縣人民政府。集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同,并對合同應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定。對通過出讓方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地再轉(zhuǎn)讓的,也應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同,并通知土地所有權(quán)人。
          亮點六  保障農(nóng)村村民的宅基地權(quán)益
          新的《土地管理法實施條例》將"宅基地管理"單列一節(jié),對宅基地布局和建設(shè)用地指標(biāo)安排作出明確規(guī)定,要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo),合理保障本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村村民宅基地需求,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、縣、市國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃定宅基地范圍。針對部分地方在合村并居中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)村村民宅基地合法權(quán)益的問題,新的《土地管理法實施條例》專門作出四禁止規(guī)定:禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地,禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地,禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件,禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。
          亮點七:持續(xù)優(yōu)化建設(shè)用地審批流程
          新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關(guān)于調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限、取消省級人民政府批準(zhǔn)的征地報國務(wù)院備案的基礎(chǔ)上,持續(xù)優(yōu)化建設(shè)用地審批流程,深化"放管服"改革:一是合并預(yù)審和選址意見書,規(guī)定:建設(shè)項目需要申請核發(fā)選址意見書的,應(yīng)當(dāng)合并辦理建設(shè)項目用地預(yù)審與選址意見書,核發(fā)建設(shè)項目預(yù)審與選址意見書;二是減少審批層級,規(guī)定市縣人民政府組織自然資源等部門擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案,報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),刪去原來"逐級"上報審批的規(guī)定;三是簡化建設(shè)用地報批材料,將現(xiàn)行的"一書四方案"(建設(shè)用地呈報書和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案)合并調(diào)整,按照"批什么就審什么"的要求,整合為農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請,并明確了有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和土地征收申請審查的要點;四是明確國務(wù)院和省級人民政府在土地征收審批中,主要是對土地征收的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的公共利益確需征收土地情形以及是否符合法定程序進(jìn)行審查;五是將征地補(bǔ)償安置方案的決定權(quán)交由縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)。國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)土地征收后,對于個別未達(dá)成征地補(bǔ)償安置協(xié)議的,由縣級以上地方人民政府作出征地補(bǔ)償安置決定,并組織實施,以體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等,進(jìn)一步壓實了市縣人民政府征地補(bǔ)償安置的主體責(zé)任。
          亮點八:構(gòu)建國土空間規(guī)劃管理制度
          將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃,是黨中央作出的重大決策部署。新的《土地管理法實施條例》在《土地管理法》關(guān)于國土空間規(guī)劃體系和編制要求的基礎(chǔ)上,用"國土空間規(guī)劃"取代原來的"土地利用總體規(guī)劃",明確了國土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容,規(guī)定國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間,劃定落實永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。國土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國土空間開發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容,明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積和生態(tài)保護(hù)紅線等要求,提高土地節(jié)約集約利用水平,保障土地的可持續(xù)利用。
          亮點九:完善臨時用地管理
          臨時用地是指建設(shè)項目施工、地質(zhì)勘查等需要臨時使用的土地。針對實踐中存在的臨時用地的期限過于單一、臨時用地土地復(fù)墾責(zé)任不落實等情形,新的《土地管理法實施條例》對臨時用地管理作出創(chuàng)新規(guī)定,明確臨時用地應(yīng)當(dāng)盡量不占或者少占耕地。臨時用地的期限一般不超過二年。建設(shè)周期較長的交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地,期限不超過四年,法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復(fù)墾,使其達(dá)到可供利用狀態(tài)。
          亮點十:為土地督察權(quán)的行使劃定邊界
          自2004年國務(wù)院28號文首次提出建立國家土地督察制度以來,土地督察機(jī)構(gòu)從無到有,在實踐中探索,在探索中前進(jìn),在監(jiān)督地方政府依法管地用地、嚴(yán)格保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了重要作用。在《土地管理法》將國家土地督察制度上升為法律制度的基礎(chǔ)上,新的《土地管理法實施條例》進(jìn)一步為土地督察權(quán)的行使劃定邊界,確保土地督察在法治軌道上運行:一是明確國家自然資源督察機(jī)構(gòu)根據(jù)授權(quán)對省、自治區(qū)、直轄市及國務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察;二是明確了土地督察的六大核心內(nèi)容:(1)耕地保護(hù)情況;(2)土地節(jié)約集約利用情況;(3)國土空間規(guī)劃編制和實施情況;(4)國家有關(guān)土地管理重大決策落實情況;(5)土地管理法律法規(guī)執(zhí)行情況;(6)其他土地利用和土地管理情況。三是明確國家自然資源督察機(jī)構(gòu)行使土地督察權(quán)的方式主要包括:向被督察的地方人民政府下達(dá)督察意見書,約談被督察的地方人民政府有關(guān)負(fù)責(zé)人,并可以依法向監(jiān)察機(jī)關(guān)、任免機(jī)關(guān)提出追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任的建議。
          亮點十一:掛牌出讓有了法律地位
          掛牌出讓方式是在多年的土地管理實踐中探索出的具有強(qiáng)大生命力的市場化配置建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方式。2002年原國土資源部11號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》,明確了掛牌出讓國有土地使用權(quán)的內(nèi)涵和程序。實踐中,掛牌方式成為國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的主要方式,顯示出強(qiáng)大的生命力。這次新的《土地管理法實施條例》首次從行政法規(guī)層面確立了掛牌出讓方式的法律地位,規(guī)定:除依法可以采取雙方協(xié)議方式外,應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者。
          亮點十二:加大對土地違法行為的處罰力度
          為了加大對土地違法行為的打擊力度,采取長牙齒的措施切實保護(hù)耕地,實施世界上最嚴(yán)格的土地管理制度,新的《土地管理法實施條例》完善了土地違法行為的處罰措施,增加了違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定,同時提高了對違法占地、違法轉(zhuǎn)讓等違法行為罰款的處罰額度。同時,為了有效解決違法建筑的沒收問題,新的《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定:縣級以上人民政府自然資源主管部門沒收在非法轉(zhuǎn)讓或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的,應(yīng)當(dāng)于九十日內(nèi)交由本級人民政府或者其指定的部門依法管理和處置。
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